اصلاحات میلیمتری
سید احمد نبوی
آژانس بين المللي انرژي با انتشار گزارشی، ضمن ارائۀ توصيه هايي در زمينۀ اصلاح نظام پرداخت يارانه ها تأكيد كرد که اين اقدام بايد به طور تدريجي و میلیمتری انجام گیرد تا فشار مالي ناشي از كاهش يارانه ها نارضايتي قشر كم درآمد را به دنبال نياورد. ضمن آنكه این سازمان پرداخت یارانهها به بخشهای مدرنتر تأمین انرژی به جای بخشهای قدیمی و سنتی را مطلوبتر ارزیابی كرده است.
*****
در برخي موارد سيستم بازار آزاد در بخش خدمات انرژي به درستي كار نمي كند و دولتها مجبورند براي دستيابي به اهداف اجتماعي و زيست محيطي در بازار دخالت كنند. پرداخت يارانۀ انرژي از لحاظ تئوري تنها زماني منطقي و مورد قبول است كه موجب افزايش سطح رفاه اجتماعي، ارتقاي كيفيت محيط زيست و كاهش هزينه هاي اقتصادي شود. دولتها بايد با دخالت در بازار انرژي، از افزايش توليد گازهاي آلايندۀ هوا كه به ضرر محيط زيست است جلوگيري كنند. افزايش ماليات و عوارض بر صنايع آلايندۀ محيط زيست يكي از بهترين راهكارها براي مبارزه با آلودگي هوا و توليد گازهاي گلخانه اي است. ماليات كربن كه امروزه در بسياري از كشورهاي توسعه يافته و صنعتي وجود دارد، مثال روشني از اين مسئله است. كاهش مالیات يا پرداخت يارانه به صنايع پاك و سبز نيز مي تواند راهكار مؤثري باشد.
يكي از مهم ترين اهداف پرداخت يارانۀ انرژي حمايت از قشرهای فقير است. سيستم بازار آزاد توانايي حمايت از قشر فقير و آسيب پذير را در برابر افزايش قيمت انرژي ندارد. اكثر دولتها از مكانيسم يارانۀ انرژي براي تأمين انرژي مورد نياز قشر كم درآمد استفاده مي كنند، گرچه ممكن است اين مكانيسم در عمل موفقيت كافي را به همراه نداشته باشد.
انرژيهاي نو به جاي انرژيهاي فسيلي
علاوه بر اين دولتها مي توانند با پرداخت يارانه به انرژيهاي نو، زمينۀ لازم براي سرمايه گذاري بخش خصوصي براي توليد اين نوع انرژيها را فراهم كنند. سرمايه گذاري در بخش توليد انرژي خورشيدي و استفاده از نيروي باد، نيازمند حمايتهاي دولت است و دولتها مي توانند با پرداخت يارانه زمينۀ توليد انرژيهاي نو و جايگزين سوختهاي فسيلي را تأمين كنند. توسعۀ انرژيهاي نو و تجديدپذير موجب كاهش وابستگي كشورهاي مختلف به انرژيهاي فسيلي خواهد شد. توليد انرژيهاي نو از سويي نيز موجب محافظت از محيط زيست و كاهش آلاينده ها خواهد شد.
يكي از بهترين راهكارها و مثالها، توليد انرژي از محصولات كشاورزي است كه مي توان از آن جمله به اتانول، متانول و اتيل اشاره كرد. امريكا و برخي از كشورهاي اروپايي، يارانه هاي زيادي براي توليد اين گونه انرژيها و حمايت از كشاورزان اختصاص مي دهند.
در این میان به نظر میرسد پرداخت يارانه در بخش انرژي هسته اي جايگزين مناسبي براي پرداخت يارانه به انرژيهاي فسيلي است. پرداخت يارانه براي توليد انرژي هسته اي در بسياري از كشورها از توجيه منطقي برخوردار است. به عبارت بهتر دولتها مي توانند با پرداخت يارانه، زمينۀ لازم براي دستيابي به منابع مدرن انرژي را فراهم آورند و اين مسئله موجب ارتقاي سطح زندگي قشر فقير خواهد شد.
اين بحث در خصوص انرژي برق اهميت مضاعفي دارد چرا كه انرژي برق نقش مهمي در رشد و توسعۀ پايدار اقتصادي ايفا مي كند. بنابراين پيش بيني مي شود يارانه ها طي سالهاي آينده نيز بخش مهمي از سياستهاي انرژي در كشورهاي در حال توسعه براي حمايت از قشر فقير جامعه به شمار رود.
هدفمند، مؤثر، حساب شده و شفاف
افزايش يارانۀ مصرف انرژي طي سالهاي اخير موجب رشد فزايندۀ مصرف انرژيهاي فسيلي، وارد آمدن خسارتها و زيانهاي جبران ناپذيري به محيط زيست و افزايش چشمگير هزينه هاي اقتصادي شده است. هدف اصلي از اصلاح سيستم يارانه ها، كاهش يا حذف كامل آن است. حذف كامل يارانه ها يك سياست برد - برد است. كليه يارانه هاي مربوط به انرژيهاي فسيلي بايد كاهش يابد. البته در اكثر موارد دولتها با تضاد و تناقض بين آثار اقتصادي، اجتماعي و زيست محيطي حذف يارانه ها روبه رو مي شوند.
يارانۀ خوب يارانه اي است كه زمينۀ دستيابي به انرژيهاي مدرن را فراهم كند، تأثير مثبتي در محيط زيست داشته باشد و موجب افزايش بهره وري مصرف انرژي شود. براي اصلاح سيستم يارانه ها يك رويكرد و مدل خاص وجود ندارد و هر كشوري بايد بر اساس منافع و شرايط محلي و اولويتهاي خود اقدام به اصلاح اين سيستم کند.
تجربه نشان مي دهد، برنامه يارانه ها بايد داراي شاخصهاي زير باشد: هدفمند باشد، به اين معنا كه يارانه تنها به قشر نيازمند و كم درآمد اختصاص يابد. مؤثر باشد، به اين معنا كه يارانه ها نبايد انگيزه هاي توليد يا مصرف يك كالا يا يك خدمت را از بين ببرد. يارانه ها بايد بر اساس تحليلها و كارشناسيهاي علمي دقيق، منطقي و شفاف باشد، به اين معنا كه اطلاعات مربوط به هزينه هاي دولت در زمينۀ يارانه ها مشخص باشد و گروه هاي مختلف دريافت كنندۀ يارانه ها به خوبي تعريف شده باشند. به علاوه تدريجي باشد به اين معنا كه بايد تغيير نظام يارانه ها به طور تدريجي و غير شتاب زده باشد. هدفمندي يارانه ها بايد به گونه اي باشد كه منافع يارانه ها تنها به قشر فقير و نيازمند محدود شود. گروه هاي هدف معمولاً شامل توليدكنندگان يا بخش خاصي از مصرف كنندگان خواهند بود. هدفمندي يارانه ها موجب كاهش شديد بار مالي و هزينه هاي اقتصادي بر دولتها خواهد شد. مثلاً خانوارهاي با درآمد بالا بايد دستيابي كمتري به برق ارزان قيمت داشته باشند و يارانۀ مصرف برق به قشر كم درآمد و نيازمند اختصاص داده شود.
نكتۀ ديگر اينكه، پرداخت يارانه بايد به گونه اي باشد كه انگيزه هاي توليد و عرضۀ يك محصول يا يك خدمت را از بين نبرد. مسئلۀ مهم در يارانه توليد اين است كه اين يارانه بايد موجب افزايش ظرفيت يا توليد شود. مثلاً، پرداخت يارانه براي نيروگاه هاي خورشيدي موجب افزايش توليد برق در اتريش، دانمارك، آلمان، ژاپن و سوئد شده است. به طور كلي يارانۀ توليد بايد براساس هر واحد توليد محاسبه و پرداخت شود. مهمترين بخش اصلاح سيستم يارانه ها، تشخيص دقيق گروه هاي هدف است.
تقلب و ارائه اطلاعات نادرست مشکل بزرگي در اجراي برنامۀ يارانه است. مثلاً، پرداخت نقدي يارانه انرژي در اكوادور و هند به گروه هاي تقلبي هدف، موجب ايجاد مشكلات زيادي در ايـن دو كشـور شده است. نكتۀ ديگر اينكه كليۀ هزينه هاي مالي و يارانه هاي پرداختي به گروه هاي هدف بايد كاملاً شفاف باشد. دولت و سازمانهاي دولتي نيز بايد نظارت قاطع و كاملي را بر سيستم پرداخت نقدي يارانه ها داشته باشند.
مقاومت برخی گروه ها
باید به یـاد داشت کـه اين طـرح معـمولاً بـا مـقاومت گروه هايي روبه رو مي شود كه پيش از اين به صورت ناعادلانه از مزاياي يارانه ها بهره مند مي شدند. بي شك يارانۀ انرژي بار مالي سنگيني را بر دولتها وارد مي كند و گروه هاي هدف بهرۀ چنداني را از يارانه انرژي نخواهند برد. تجربه نشان داده كه كاهش يارانه ها با مقاومتهاي شديدي در كشورهاي مختلف روبه رو شده است. مثلاً طرح افزايش قيمت برق در هند طي سال 2000 با تظاهرات گسترده و وسيع مردم همراه بود.
هدفمند كردن يارانه ها نه تنها موجب كاهش فشار و بار مالي بر دولت مي شود، بلكه بخش بيشتري از قشر فقير و كم درآمد تحت پوشش يارانه ها قرار خواهند گرفت. حذف يارانۀ انرژي در عمل نيازمند عزم سياسي قوي براي تصميم گيري است. اين مسئله به نفع كل افراد جامعه خواهد بود. توصيه هاي زير براي غلبه بر مقاومتها در برابر كاهش يارانه ها به سياستگذاران ارائه مي شود:
اصلاحات بايد تدريجي باشد تا فشار مالي ناشي از كاهش يارانه ها موجب نارضايتي قشر كم درآمد نشود. مثلاَ كاهش حمايت مالي از بخش معدن فرانسه طي برنامۀ بيست ساله از سال 1986 ميلادي آغاز شد. اگر اصلاح يارانه انرژي موجب كاهش قدرت خريد قشر خاصي مي شود، دولت بايد با استفاده از ابزارهاي مختلف از اين قشرها حمايت به عمل آورد. سياستمداران بايد با برقراري ارتباط با مردم و افزايش آگاهي مردم در خصوص آثار مثبت اصلاح نظام يارانه ها، زمينۀ همراهي مردم با دولت را فراهم آورند. در بسياري از كشورها مردم به خوبي از آثار مثبت مصرف انرژيهاي جايگزين و لزوم كاهش مصرف انرژيهاي فسيلي آگاه هستند. اصلاح نظام يارانه ها بايد بخشي از روند اصلاحات اجتماعي و اقتصادي باشد.
اصلاحات اقتصادي نيز بايد با هدف اصلاح زيرساختهاي بخش انرژي و به طور كلي زير ساختهاي اقتصادي همراه باشد. دولت بايد با حمايت از بخش خصوصي، زمينۀ افزايش سرمايه گذاري بخش خصوصي و سرمايه گذاران خارجي را فراهم آورد.