هزینه ناکارآمدی بر دوش دولت و ملت


ناصر مواهبی
كارشناس‎ ارشد مديريت برنامه ريزي تلفيقي شركت ملي نفت (1361 - 1372)
     يكي از مسائل صنعت نفت روند تدوين مقرراتي است كه در اين زمينه در 30 سال اخير پس از انقلاب شكل گرفته است. زماني در مجلس وقتي صحبت از قراردادهاي نفتي می شد، مي‌گفتند اگر مجلس اصرار بر آشنايي با محتواي قراردادها داشته باشد براي انتقال اسناد مربوط به مجلس به چند كاميون نياز است و به اين بهانه مجلس را دور می زدند.
*****
 
     حال که قوانين مرتبط با این مسائل را گردآوری می كنیم ملاحظه می شود که همان اتفاق افتاده است، یعنی مجموعه‌اي از قوانين برنامۀ اول، ‌دوم، سوم و چهارم به اضافۀ اسناد بودجه داريم كه به واقع نشان مي‌دهد اسناد اين حوزه دارد كاميوني مي‌شود . در این مطلب سعی شده است تا تفكري كه پشت يارانۀ انرژی و جود دارد و مجموعه فضايي که پیرامون یارانه ها در این سالها ساخته شده توضيح داده شود. در واقع این مطلب روايت‌گونه ای شخصی است از یارانه انرژی.

     بحث يارانه بدون ترديد قبل از هر چيز به قيمت حاملهای انرژی برمی ‌گردد. اگر قيمتهای بنزین در سالهای پیش از انقـلاب را تا سال 1346 بررسی کـنیم، مـشاهـده می شود قيمت بنزين طی كل اين مدت ليتری 4/5 ريال، نفت سفيد لیتری 5/3 ريال، نفت گاز لیتری 4/2 ريال و نفت كوره لیتری 77/0 ریال بوده است. تا سال 1366 يعنی به مدت 20 سال اين قيمتها تقريباً ثابت بوده است، در این میان تنها در سال 1346 شاهد یک شوک قیمتی بودیم که به واسطۀ آن قیمت بنزین به یک تومان افزایش یافت که تظاهرات دانشجويی گسترده ای در پی داشت و به واسطۀ این اعتراضات دولت مجبور شد قیمت بنزین را برگرداند و نه فقط بنزين را ارزان کند بلكه قيمت نفت سفيد را به سطحی کمتر از اعتراضات برساند؛ به طوری که قیمت هر لیتر نفت سفید به 5/2 ريال تنزل یافت. اين روند تا سال 1359 ادامه داشت تا اینکه در این سال اولين بار طرح شهيد رجايی مطرح شد كه افزايش قيمت بنزين را هدف گرفته بود. البته نوعی يارانه هم برای تاكسیها در نظر گرفته شده بود.

     بررسی روند تاریخی قیـمت سـوخت در ایران نشان می دهد که در يك دورۀ طولانی، ثبات قيمتی سوخت را شاهد بوده ایم، ولی اين ثبات قيمت به چه منظور ايجاد شده بود؟ در پاسخی ساده باید گفت این ثبات بيشتر به نظام درآمد دورۀ شاه و افزايش درآمد نفت،‌ بحثهای محيط زيستی و توسعه‌ای برمی‌گشت.

     در زمان دكتر مصدق قيمت نفت سفيد در نظام قيمت‌گذاری شركت خارجی تعيين و برداشت و صادر می شد، البته آنچه به ايران می رسید قیمتی یارانه ای و با در نظرگرفتن تخفیفها بود. شركت نفت هم شركتی خاص بود که درآمدهای ناشی از فروش آن كفاف هزينه‌هايش را می کرد، سرمايه‌گذاریها هم عمدتاً از طريق خارج بود. اما پس از پیروزی انقلاب اسلامی، تغییری اساسی اتفاق افتاد. اولين مصوبه در شورای انقلاب مربوط به این بود که درآمدهای نفت به خزانه واريز شود و آنچه شركت نفت نیاز داشت، با توجه به اولویتها و تصویب در خزانه و بانک مرکزی در اختیار این شرکت قرار می گرفت. بنابراين قدرت مالی نفت با همان قانونگذاری اوليه دچار شكست شد. تغييرات ديگری هم در سالهای جنگ انجام گرفت. درآمدها به خزانه وارد شد ولی اولويتها در پس دادن دچار اشكال بود چون اضطرارهايی مثل جنگ و... پديد آمد.

     اولويتهای ديگری هم وجود داشت. اين وضعيت تا سال 67 ادامه یافت. اما در سال 67 اولين بار مشكل بروز کرد. به طوری که شركت نفت دچار كمبود نقدينگی شد يعنی ريال حاصل از فروش فراورده‌ها كفاف خريد ارز تخصيص‌يافته برای عمران را نداشت. البته اين بحران،‌ صرفاً بحران نقدينگی بود که طی سالهای پس از 67، آن بحران با تصویب قوانين مختلف و تمهیدات اندیشیده شده كمتر شد. بنابراين شركت نفت با افزايش محدود قيمت فراورده‌ها تا حدودی نيازهای خود را تأمين كرد. تا آن زمان هنوز بحث يارانۀ انرژی مطرح نشده بود. البته در سال 56 گروهی حسابدار از آ‌بادان به انگليس اعزام شدند كه روی اين موضوع كار كنند و قيمت تفكيكی انواع فراورده‌ها را مشخص کنند، ولی وقتی بعد از جنگ برگشتند امكان ارتباط كامل از بين رفت چون پالايشگاه آبادان بسته شده بود، حسابداری صنعتی وجود نداشت هرچند که شركت نفت هزينه‌هاي خود را تأمين می کرد.

     سال پايانی برنامۀ اول توسعه يعنی سال 72 آغاز بحث يارانه‌هاست كه ريشۀ اصلی آ‌ن به سال 1369 مربوط است. در سال 69 طرحی درسازمان برنامه و بودجه وقت به نام طرح جامع انرژی مطرح شد که نقطۀ شروع و انحراف در بحث يارانه‌ها از اين طرح است. يكی از نتايج طرح جامع انرژی اين بود كه چون مدل تقاضا را از غرب گرفته بودند ظرفيت برق را حداكثر كرده بودند و چون برق به نيروگاه و به تبع آن به سوخت احـتياج دارد و سـوخت مـوردنیاز نیروگاه ها هم نفت كوره بود، پس بايد مدل به سمت نفت كوره ‌برده می شد. به اين ترتيب، تفكر ترجمه‌ای و تقليد چشم بسته از مدلهای وارداتی به يك انحراف معنادار در جهت‌گيریها انجاميد.

     در سال 72 اولين بار در قالب برنامۀ اول با شوك قيمتي فراورده‌هاي نفتي مواجه شديم. در آن سال، درآمد مالياتي 900 ميليارد تومان و قيمت روز بنزين 5 تومان بود. بحث غالب این بود که باید قیمت بنزین را با نرخهای بين‌المللي حساب كنيم و براساس دلار 300 تومانی، قیمت به 5/27 تومان مي‌رسید و اسم آن را گذاشتند قيمت به اصطلاح واقعي بنزين كه هيچ مبناي منطقي و قابل دفاعي هم نداشت، با همان رويكرد، قيمت نفت كوره هم لیتری 11 تومان محاسبه مي‌شد.

     در کنار این محاسبات، برآوردی اغواكننده هم انجام گرفت و چنین وانمود شد که با اين ‌كار درآمدی دو هزار ميليارد تومانی در سال براي کشور ايجاد مي‌شود، درحالي كه كل درآمد مالياتي 900 ميليارد تومان بود و در چنین شرایطی صحبت از درآمدی دو هزار ميليارد تومانی بسیار شيرين بود. بحث این بود که بخشی از آن درآمد دو هزار میلیارد تومانی حاصل از افزايش قيمت، به دهكهای پایین درآمدی داده شده، قسمتي هم صرف نفت شود تا توسعه صنعت در همۀ ‌زمينه‌ها محقق شود.

     با بحـثهايي كـه كارشـناسان و خبرگان امر انجام می دادند، عملي نبودن اين برنامه در سال 72 مسجل شد. به همين دليل برنامۀ دوم از سال 73 شروع نشد و آغاز اجرای آن به سال 74 موکول شد يعني سال 73 را بدون برنامه گذرانديم چون برنامۀ مبتني بر آ‌ن ايدۀ غلط مردود شد. این وضع تقریباً تا سال 76 يا 77 ادامه یافت تا این كه در این سالها مصوب شد که دولت مجاز است تعیین قيمت 4 فراوردۀ اصلي را به مجلس ارائه کند و بعد از تصويب مجلس اجرا شود. اين در كنار كمبودهاي نظام ملي نفت باقي ماند.

     اما بحث قراردادهای بیع متقابل نفتي كمك كرد تا بحث سرمايه‌گذاريها از اين محل انجام بگیرد و كم‌كم بحث نيازهاي مالي‌ بخش مرتفع شد، به طوریکه حدود 4/5 ميليارد دلار كه در برنامۀ دوم براي بيع متقابل درنظرگرفته شده بود يك سره به بخش نفت رفت.

     اين ماجرا ادامه پيدا كرد. اما حال ببينيم شركت نفت چگونه فشارها و كمبود نقدينگي خود را حل كرد؟ بحث يارانه‌ها در سال 72 شكست خورد و شركت نفت در طول اين سالها هرچند نمي‌توانست قيمت فراورده‌ها را بالا ببرد، اما طي همين سالها متأسفانه چه در دولت و سازمان مديريت، چه در مجلس و چه در خود شركت نفت، يك نظام قيمت‌گذاري در نفت اعمال نشد تا بحثها يك مبناي شفاف پيدا كند.

     در سال 74 در مورد اين افزايش قيمتها كارها و مطالعاتی انجام گرفت که معلوم شد بحث قیمت گذاری و شفافیت قیمتها دراین بخش بسيار پيچيده‌ است. در همین‌ حال شركت نفت سرمایۀ مورد نیاز خود را از طريق قوانين و نيز بيع متقابل تأمين می كرد و برای بخش کوچکی از نيازهای جاري خـود كـمي از صـادرات فراورده ها كمك می گرفت، ضمن آنکه از سال 78 بحث صادرات فراورده‌هاي نفتي هم در اختيار شركت نفت قرار گرفت.

     در اين زمان بود كه شركت نفت براساس اساسنامه، مسئوليت خود را در عرضه و تقاضاي فراورده‌ها كنار گذاشت. در اساسنامۀ شركت نفت اين شركت موظف بود كه فراورده‌هاي نفتي را در تمام نقاط كشور با قيمت يكسان به مصرف‌‌كنندگان برساند، ولي به‌تدریج شرکت نفت در ایفای این وظیفه دچار لختي شد و اعتبار خود را از دست داد. برای مثال در سال 1366 شركت گاز مايع ايجاد شد كه بايد مسائل آن حوزه را به صورت مستقل سامان مي‌داد.

     اين نظام بودجه‌ريزي كه بودجۀ نفت در كنار بودجۀ عمومي دولت قرار مي‌گرفت و در كنار درآمد صادراتي نفت خام رديفی بودجه‌ای براي صادرات فراورده‌ و هزينۀ واردات فراورده وجود داشت؛ به تدریج از اين شكل خارج شد و صادرات فراورده در کنار و داخل ردیف نفت قرار گرفت و در سالهاي بعد اصلاً با انتقال بودجۀ شركت نفت به بودجۀ شركتهاي دولتي، نظارت مجلس به بودجۀ نفت جنبۀ‌ كاملاً صوري پيدا كرد و به واقع منتفي شد.

     اينجا بود که شرکت نفت با زیرکی، گوی بنزين را در میدان دولت انداخت كه گویی مسئلۀ بنزین اساساً وظيفۀ شركت نفت نيست. به اين ترتيب كه با كتمان مسئوليت خود مي‌گفت بنزین وارد كنيد تا من توزيع ‌كنم. اين ماجرا از سال 79 به بعد هر سال تكرار مي‌شد. نكتۀ اساسي اين بود شکل گیری يارانه‌های انرژي از سال 77 به دلیل واردات بنزين مطرح شد و تا قبل از آ‌ن اساساً موضوعی به نام يارانۀ انرژي وجود نداشت. به طور خلاصه شاخص اصلي يارانۀ انرژي زماني است كه واردات بنزين می خواهد صورت بگیرد و چون بايد ارز پرداخت شود به بودجۀ دولت فشار مي‌آيد.

     در حال حاضر مصرف خانگي انرژی گاز در مقایسه با زمانی كه نفت تحويل مردم مي‌شد سه برابر بالاتر است و این طبيعي است چراکه مصرف با محور شدن ناسنجيدۀ گاز بالا رفته و به 600 ميليون مترمكعب در روز رسیده است. چراکه يك نظام برنامه‌ريزي هدفمند وجود نداشت تا این موضوعات را کنترل و بر آن نظارت کند. بيشتر برنامه‌ريزي عملياتي بود كه آنچه داريم سوخت است و بايد تأمين كنيم. بنابراين پالايشگاه‌سازي انجام نگرفت و مدت زيادي با اين بهانه كه بايد خصوصي‌سازي شود برنامه‌اي وجود نداشت. بنابراين با الگوي پالايش مواجه شدیم كه دامنۀ‌ تغيير ما براي توليد فراورده‌ها محدود است مگر اينكه تكنولوژيها را عوض كنيم. در مورد گاز بحث گرمايشي و سوختهاي جايگزين وجود دارد ولي در مورد بنزين چنین نشد چون يك كالاي واسطه است و در چنین شرایطی طبیعی بود که رشد مصرف بنزين بالا باشد ولي الگوي پالايشي کشور متناسب با اين شرایط تغيير نكرد. پس كمبود بنزين طبيعي بود و چون به دولت فشار مي‌آورد، دولت به جاي اصلاح مشكل در موضع اصلي خود روي يارانه انرژي دست مي‌گذارد.

     اين هم وجه ديگر قضيه بود كه هر سال در آبان ماه دولت متمم بودجه تقديم مجلس كند كه واردات بنزين مختل نشود. مسئله در سال 78 به شكلي از طريق بند «د» ماده 120 قانون برنامه سوم قابل حل بود، اما اکنون بحث بر سر اين است كه باید بتوان مناسبات شركت نفت و دولت را تعريف كرد كه بفهميم چه كسي يارانه مي‌دهد. دولت مي‌دهد يا شركت نفت؟ اين بند مي‌گويد طی سال اول برنامه سوم دولت لايحه‌اي بدهد كه رابطۀ شركت ملي نفت و دولت در بحث مصرف داخلي را معلوم كند بلكه بدین ترتیب بتوان فضا را شكست تا سيستم رقابتي براي نفت در پالايش ايجاد شود كه شركتهاي ديگر هم در ايران كار كنند و مناسبات و محاسبات شفاف باشند.

     متأسفانه در برنامۀ سوم و تا امروز هيچ سراغي از اين بند گرفته نشد. مجلس هم این امر را پيگيري نكرد و اجرای این بند موکول شد به قانون برنامه چهارم، چند بار اين بند اضافه شد اما دولتيها آن را به لطایف‌الحيلی حذف كردند تا سرانجام بند مذکورگذاشته شد و گفتند رابطه بايد تعريف شود اما طی اين رفت و برگشتها چيزي بيرون آوردند كه مغاير اصل اوليۀ برنامه سوم بود. انحصار داشت و اعداد و ارقام غريبي را یدک می‌کشید. اين شد كه شركت نفت را از نظر درآمد مالي كاملاً قوي كرد و حاصل اين بود كه شركت نفت امروز نسبت به شركت نفت قبل از انقلاب قوي‌تر است قدرت مالي بيشتری دارد اما در مقابل مسئوليتهاي كمتري دارد. كما اينكه بودجۀ مورد نیاز برای واردات بنزین یارانه ای طی امسال را رقمی در حدود 93 هزار ميليارد تومان برآورد می کنند و براي سال آينده رقمی نزدیک به 130 ميليارد تومان را زمزمه مي‌كنند. كافي است با اين رويكرد مكانيكي و غيرتوسعه‌اي و نادرست به لحاظ علمي مصرف فراورده را در كنار قيمت ارز قرار بدهيد و درهم ضرب كنيد، تا میزان یارانه به دست آید. حال هزينۀ حمل و نقل و سود شركت نفت را به این رقم اضافه كنید تا معلوم شود چه اتفاقی در حال جریان است.

     اما در این میان مجلس چه كار مي‌كند؟ از زماني كه وزارت نفت ايجاد شد بحث اين بود كه نظارت بر منابع ملي را يك نهاد ملي انجام دهد كه آ‌ن نهاد ملی مجلس بود. در اصل وزارت نفت براي پاسخگويي به دولت تشكيل شد ولي وزارت نفت در عمل مسئوليت و اساساً بحث حاكميتي را كنار گذاشت و در پی تصدي‌گري رفت و واردات و صادرات و قدرت مالي خود را دنبال کرد و در حال حاضر به اوج قدرت داخلي رسيده است. در بحث يارانه‌ها شركت نفتي كه در سال 67 مشكل نقدينگي داشت مسئله‌اش حل شده است، دستگاهي كه وظيفه‌اش تأمين مالي بود، چه به لحاظ وجه قانوني و چه به لحاظ وجه مالي به طور كل خود را كنار كشيده است.

     طوري شده كه امروز مجلس در حوزۀ نفت ديگر در عمل قدرت نظارتي بر نفت ندارد و نمي‌تواند اعمال نظارت كند. بنابراين، در اين طرف قضيه يارانه‌ها، شركت نفت كنار كشيده است. طرف ديگر مي‌ماند كه لقمۀ شيريني است. در جامعه‌اي كه مبتني بر نفت صادراتي است و نظام مالياتي ضعيفي دارد از ماليات منفي يا به اصطلاح يارانه صحبت مي‌كنند. وقتي مي‌گويند 93 هزار ميليارد تومان مي‌خواهیم يارانه بگيریم مفهوم آن غير از ماليات نيست.

     اسم این را در تمام دنيا هزينۀ فرصت مي‌گذارند. اصلاً تعريفي كه براي هزينۀ فرصت ارائه می شود كاملاً بر آ‌ن مصداق دارد اما در اينجا هزينۀ تمام شدۀ خليج فارس به اضافۀ هزینۀ حمل و نقل به اضافۀ سود را به اسم يارانۀ انرژي می شناسند که تعريف كاملاً غلطی است.

     اين رقم سال 84 درحدود 27 ميليارد تومان بود كه قسمت عمدۀ‌ آن براي بنزين نيست بلکه به نفت گاز تعلق دارد. در رتبۀ دوم مربوط به بنزين، بعد گاز و پس از اینها ‌برق است که خود در اين ميان داستان عجيبي دارد كه چقدر مصرف بي‌رويه است و به جاي اينكه الگوي مصرف را تغيير دهند تنها قيمت را با همان الگوي مكانيكي قديمي بالا مي‌برند.

     نكتۀ ديگر، بحث بر سر مسائل توسعه‌اي است، بحثهای با محوریت عدالت اجتماعي، نابرابري و از اين قبيل که اساساً سازمان بهينه‌سازي به منظور پرداختن به همین مباحث و توجه به این الزامات ايجاد شد تا با اختصاص 300 ميليون دلار به آن با عنوان بيع متقابل بتواند در مصرف انرژي صرفه‌جويي کند و این منابع صرفه جویی شده را بازتوزيع كند.

     براي فهم دقيق مسئله يارانه انرژي نظام تصميم‌گيري با انبوهي از مسائل و توهمات سروكار دارد که باید لحاظ شود. باید اميدوار بود به تدريج بر ميزان بصيرتهاي نظام تصميم‌گيري و تن در دادن آنها به علم و اقتضائات توسعه ملي افزوده شود تا مسئلۀ یارانه ها به شکلی مناسب و مطلوب مرتفع شود.