دیوان سالاری نفتی و تحول اقتصادی
مهدی عباسی
مقالۀ حاضر با پيشفرض دانستن اينكه ديوانسالاري نقشي اساسي در توسعۀ اقتصادي ايفا ميكند، ميكوشد ويژگيهاي ديوانسالاري توسعهاي را از دو منظر استقلال و اندازۀ آنها بررسي و مفهوم ديوانسالاري رانتي را تبيين كند. هر دو اين مؤلفهها نيز در ارتباطي مستقيم با كارآمدي و كارآيي ديوانسالاري است.
مقالۀ حاضر ميكوشد که نشان دهد درآمدهاي رانتي، بهويژه نفت، تأثيري منفي هم در استقلال ديوانسالاري و هم در اندازۀ ديوانسالاري و نهايتاً بر كارآمدي آن ميگذارد، بهگونهاي كه از استقلال آن ميكاهد و بر اندازۀ آن بهگونهاي ميافزايد كه مانع عملكرد مثبت آن در جهت توسعه و تحول اقتصادي ميشود.
بر اين اساس، نوشتار حاضر ميكوشد به اثبات اين فرضيه بنشيند كه يك ديوانسالاري رانتي ـ و در اينجا نفتي ـ نميتواند بنيادهاي لازم را براي تحول اقتصادي (رشد و توسعه) فراهم آورَد و بر اين اساس، هر تلاشي براي توسـعۀ اقـتصادي در كشورهاي در حال توسعه ـ و در اينجا ايران ـ نيازمند تغيير ساختار ديوانسالاري است.
*****
ديوانسالاري و توسعه
اجراي هر طرح تحول يا توسعۀ اقتصادي، نيازمند پيشنيازها و ضرورتها و بايستههايي است كه بهنظر ميرسد هماكنون ايران از اصليترين آنها يعني ديوانسالاري مستقل و توسعهگرا محروم است. بر اساس نظريههاي دولت توسعهگرا، ديوانسالاري مستقل، عقلاني و توسعهگرا، عمود توسعه است كه در صورت فروريختن يا برپا نبودنش، هيچ خيمهاي در سرزمين توسعه برپا نخواهد شد.
«چالمرز جانسون»، از اصليترين پژوهشگران توسعه و شايد جديترين نظريهپرداز دولت توسعهگراست. جانسون در اثر خود، بر نقش ديوانسالاري در هدايت فرايند توسعه متمرکز ميشود و ميکوشد نقش MITI (وزارت صنايع و بازرگاني بينالمللي ژاپن) را در شکلدهي و هدايت توسعه و بازخيزش اقتصادي اين کشور تبيين کند. مهمترين فرضيۀ چالمرز جانسون در اثر ارزشمندش، اين است که ديوانسالاري ژاپن و وزارت صنايع و بازرگاني خارجي اين کشور، نقش رهبري نيرومند را در دهههاي 1960 و 1970 براي هدايت و حمايت از صنايع استراتژيک ژاپن از طريق راهنمايي و هدايت اداري ايفا کردند. «جانسون» با وام گرفتن از تجربۀ MITI در ژاپن ميکوشد نقش ديوانسالاري اقتصادي را در تحقق معجزۀ توسعۀ اقتصادي مطالعه کند. کمتر کسي ميتواند منکر اين واقعيت باشد که رشد اقتصادي خيرهکنندة ژاپن پس از جنگ جهاني دوم در حضور نوعي ديوانسالاري اقتصادي نيرومند، بااستعداد و پرنفوذ محقق شد.
«پيتر اوانز» نيز در كتاب ارزشمند توسعه يا چپاول، ميكوشد اهميت ديوانسالاري را در فرايندهاي توسعه نشان دهد. پژوهشگران بانك جهاني نيز معتقدند كه «تأسيس نهادهايي براي بخش دولتي توانا، جهت افزايش كارايي دولت» امري ضروري و البته دشوار است. (نقش دولت در جهان در حال تحول؛ ص 199) آنان تأكيد ميكنند كه «نظامهاي اداري داراي كاركرد خوب ميتوانند موجب افزايش رشد و كاهش فقر شوند. اين نظامهاي خوباند كه ميتوانند عوامل اوليۀ يك سياستگذاري سالم و منطقي را فراهم كنند و از سوي ديگر كالاها و خدمات عمومي اصلي را با حداقل هزينه تحويل جامعه دهند.» (پيشين؛ ص 200)
ديوانسالاري توسعهگرا
ديوانسالاري توسعهگرا، ديوانسالاري قدرتمند، كارآمد و مستقلي است كه ميتواند توسعۀ اقتصادي و اجتماعي را هدايت كند. مهمترين ويژگيهاي اين ديوانسالاري عبارتند از استقلال و اندازهاي كه كارآمدي آن را تضمين ميكند.
يكي از اصليترين ويژگيهاي ديوانسالاري توسعهگرا، استقلال آن است. پيتر اوانز در تبيين آموزههاي خود از مفهوم استقلال ريشهدار بهره ميگيرد و آن را مشخصة ديوانسالاري توسعهگرا ـ و نه چپاولگر ـ ميداند. استقلال ريشهدار، « آميزهاي است از جدايي ديوانسالاري از جامعه که مورد نظر وبر است، و پيوند استوار با ساختار اجتماعي اطراف.» توضيح آنکه «اگر دستگاه دولت به اندازة کافي پيوسته و يکپارچه باشد، جدايي باعث نميشود که ظرفيت دولت محدود شود. اتکا به جامعه به معناي افزايش قابليت دولت است نه تقويت امکان تصرف توسط گروه هاي ذينفع.»
اين استقلال، به تعبير اوانز ريشهدار است و ريشه در مجموعهاي از پيوندهاي اجتماعي دارد که دولت و جامعه را محصور ساختهاند و مجاري نهادي و سازماني لازم را براي داد و ستد مداوم اهداف و سياستها فراهم ميسازد. به اعتقاد لفت ويچ، استقلال ريشهدار به اين معناست كه «استقلال بوروكراسيهاي توسعهيافته در شبكة متراكمي از پيوند با بازيگران غيردولتي و ديگر بازيگران دولتي ( داخلي يا خارجي) ريشه دارد كه همراه يكديگر به تعيين، تعريف مجدد و اجراي هدف توسعه كمك ميكند.» (لفتويچ، 1383، 399) «آدريان لفتويچ» مينويسد: «منظور از استقلال اين است كه دولت بتواند در برابر درخواستهاي گروههاي همسود (چه طبقات باشند و چه گروههاي منطقهاي و ناحيهاي)، آزادي عمل نسبي داشته باشد و تحت تأثير اين درخواستها قرار نگيرد.» (پيشين) لفت ويچ معتقد است که «اين دولتها در مواردي كه جامعۀ مدني ضعيف باشد، با تركيب سركوب و مشروعيت، قدرت، اقتدار، استقلال و توانايي قابل ملاحظهاي را در نهادهاي سياسي و به ويژه بوروكراتيك دولت، به خصوص بوروكراسيهاي اقتصادي متمركز كرده و براي دستيابي به اهدافي كه در زمينة توسعه دارند، ظرفيت بنيادين عظيمي را ايجاد ميكنند. اين امر به دولتهاي توسعهگرا امكان ميدهد براي دستيابي به اهداف ملي توسعه، با گروههاي همسود اقتصادي داخلي و به ويژه خارجي، برخورد مقتدرانهاي داشته باشند.» (همان، 404)
استقلال دولت توسعهگرا، اما با يك مؤلفه ديگر هم همراه است كه ساختار آن را تكميل ميكند: فراگيري اجتماعي. فراگيريِ دولت توسعهگرا يعني اينکه همکاري بين بخشهاي خصوصي و دولتي وجود دارد که در دل اين همکاري و تشريک مساعي، دولت به طور مستقل، اهداف ملي را توسعه ميدهد و اين اهداف را به برنامههاي سياستي مشخص و مؤثر ترجمه ميکند.
در واقع يکي از ويژگيهاي دولت توسعهگرا «در خود جاي دهي» (فراگيري) گروههاي اجتماعي است. همين در همآميختن استقلال و فراگيري، پايه و مبناي کارآمدي وسودمندي دولت توسعهگراست. البته در مورد دولتهاي توسعهگرا، پيوند دولت و ديوانسالاري دولتي با نخبگان صنعتي بیشتر مورد نظر است. اما در نظريات جديد و در پيوند با مقولۀ جامعه مدني، اين پيوند را ميتوان به ساير گروههاي اجتماعي نيز تسري داد. در واقع بنياد موفقيت دولت توسعهگرا، تقويت متقابل دولت و جامعه ( و در مقوله توسعه، طبقه سرمايهگذار و صنعتي) است. چنانكه به باور اوانز، «دستگاه دولتي مستحكم و منسجم باعث تسهيل سازماندهي سرماية صنعتي ميشود؛ طبقه صنعتگران سازمانيافته نيز اجراي پروژة مشترك صنعتيشدن را تسهيل ميكنند و به اين ترتيب هم دولت و هم صنعتگران مشروعيت پيدا ميكنند.» (اوانز، 1382، 394) «جوزف استيگليتز» نيز معتقد است كه « در فرايند اصلاحات، اين تعامل سازندۀ دولت و بازار است كه سببساز بسياري از موفقيتهاي اقتصادي در تمامي كشورها بهخصوص كشورهاي در حال توسعه است. ليكن اين امر جز از طريق اعمال سياستهاي سازندۀ اصلاحي در حوزۀ دولت در كشورهاي در حال توسعه محقق نخواهد شد.» (ميرزا ابراهيمي، ص 55) سؤال اين است كه آيا ميان دولت و طبقۀ صنعتگران در ايران چنين رابطهاي وجود دارد؟
بدين ترتيب، استقلال نسبي دولت توسعهگرا، به آن اين اجازه را مي دهد که اهداف استراتژيک توسعهاي را تعريف و تبيين کند و محقق سازد، و با مهمترين گروههاي اجتماعي جامعه متحد شود که به آن براي دستيابي به اهداف توسعهاي ياري ميرساند. از اين نظر، استقلال دولت، متضمن ميزان بالاي ارتباط منطقي نهادهاي دولتي و غيردولتي است که قادرند اهداف منسجم توسعه را تنظيم کنند و به اجرا درآورند. بر اين اساس، استقلال به اين معناست که دولت بتواند به عنوان بازيگر جمعي منسجمی رفتار کند که ميتواند اهداف توسعه را تنظيم کند و محقق سازد.
ديوانسالاري و بوروكراسياي كه از چنين ويژگيهايي برخوردار باشد، ميتوان ديوانسالاري توسعهگرا ناميد كه علاوه بر ترتيبات نهادي، بيترديد حضور ديوانسالاران و نخبگان توسعهگرا در مصادر امور، از مهمترين ويژگيهاي آن است (امري كه تشريح آن در اينجا ضروري نمينمايد). رؤياي توسعه، بدون وجود يك ديوانسالاري توسعهگرا، به حقيقت نخواهد پيوست.
ديـوانسالاري توسعهگـــرا، يك ديوانسالاري وبري است كه از ويژگيهايي چون بيطرفي سياسي، شايستهسالاري (جذب و حفظ بهترينها و باهوشترينها)، ترتيبات اداري كارآ و مؤثر، محيط كاري و اداري آراسته و مقرري و حقوق بازنشستگي مناسب و شايسته، منزه از ارتشاء، تداوم و پيشبينيپذيري و امنيت اشتغال برخوردار است. در اين ميانه، بيطرفي سياسي اهميتي بسيار دارد. اساساً به باور برخي پژوهشگران نوع رابطه بين سياستمداران و ديوانسالاران اصليترين مؤلفه در تعيين رفتار ديوانسالاري و نوع آن (غارتي يا توسعهاي بودن) است. (Libman, 2008, 6) «فرازمند» نيز تأكيد ميورزد كه ارتباط بين ديوانسالاري و سياستمداران بهعنوان متغيري مستقل، ميتواند ميزان موفقيت و شكست حكومتها را نشان دهد. (Farazmand, 1997)
اگرچه نويسندگاني همچون پيتر اوانز تأكيد ميكنند كه اندازۀ ديوانسالاري اهميتي ندارد، اما پژوهشگران جديدتر تلاش كردهاند نشان دهند اندازۀ ديـوانسـالاري تـأثـيري مـسـتـقـيم در خطمشيهاي توسعهاي ميگذارد. اندازۀ ديوانسالاري از دو جنبه اهميت دارد: نخست، از آن روي كه نشاندهندۀ اهميت و قدرت ديوانسالاري است و دوم از نظر هزينههايي كه بر دولت تحميل ميكند. بنابراين به باور بسياري از پژوهشگران، تأثير نظام سياسي در عملكرد و كارآمدي اقتصادي مبتني است بر كيفيت و اندازۀ ديوانسالاري. (Libman, 2008, 6) هر چند بر اساس ديدگاه وبري، ديوانسالاري بزرگ ميتواند كيفيت خدمات عمومي را بهبود بخشد و رشد اقتصادي را تسريع كند، اما تجربه، چيز ديگري را نشان داده و ضرورت بازنگري را در اين بخش از ديدگاههاي وبري گوشزد ميكند. برخي پژوهشگران حتي به بررسي تعداد معاونانِ وزرا و معاونانِ رؤساي جمهور و نخستوزيران بر عملكرد اقتصادي در سطح كلان پرداختهاند. برخي نيز نسبت ناكارآمدي بوروكراسي را با سهم دولت در اشتغال و توليد ناخالص ملي بررسي كردهاند. (Libman, 2008, 7)
ديوانسالاري نفتي
در برابر اين ديوانسالاري توسعهگرا، ديوانسالاري رانتير يا تحصيلدار نشسته است. ديوانسالاري تحصيلدار يا رانتي، پيوندي وثيق دارد با دولت رانتي يا تحصيلدار. در دولتهاي رانتي، بهسبب درآمدهاي رانتي بالا ( در مورد كشورهاي نفتي، درآمدهاي نفتي بالا) معمولاً حجم ديوانسالاري چنان گسترش مييابد كه به گفتۀ «ببلاوي»، ديوانسالاري پُف ميكند و ناكارآمد ميشود و جايگاه يك طبقه رانتي را درون جامعه مييابد. شايد نتوان حكمي هميشگي و قاعدهاي استثناناپذير ارائه داد، اما ميتوان به تجربه گفت كه دستكم اغلب دولتهاي رانتي، به مازاد كلاني دست مييابند اما بهواسطۀ برخوردار نبودن از ديوانسالاريِ حرفهاي و عقلاني كه به برنامهريزي و هدايت توسعه بپردازد، بهجاي فراهم آوردن زمينههاي تحول اقتصادي، اساساً مانع آن ميشوند و در اين ميانه ديوانسالاري نفتي يا بهعبارت دقيقتر غارتي، نقشي اساسي ايفا ميكند. در فرهنگ سياسي و اقتصاديِ اغلب كشورهايي كه از درآمدهاي رانتي نفت برخوردارند، نفت نه يك ثروت عمومي، بلكه خواني پنداشته ميشود كه هر كس بايد بكوشد بيشترين سهم را از آنِ خود سازد. بدين ترتيب، اساساً هرگونه توسعه و پيشرفتي بر اساس بهره گيري از اين درآمدها ناكام ميماند.
بهرغم اينكه در سالهاي اخير در ايران شعار حكمراني مطلوب، بسيار تكرار شده است اما اصليترين پيششرطهاي آن كه نظام اداري باز، شفاف، كارآمد و پاسخگوست (لفتويچ، 1383، 18) كمترْ مورد توجه جدي قرار گرفته است.
تعهد ديوانسالاري به منافع ملي، قانون و توسعه، اصليترين شرط حركت دولتهاي درحال توسعه به سمت اهداف توسعهاي است.
توفيق فرح در مطالعۀ تجربۀ كويت تأكيد مي كند كه از بنيادهاي حركت در مسير توسعه، سرسپردگي ديوانسالاري به دولت و خطمشيهاي توسعهاي آن است بهجاي سرسپردگي به گروهها و احزاب و قبايل.
نفوذ احزاب و گروههاي منفعتي (گروههاي قومي و نژادي، سياسي، اقتصادي و.. ) در كنار بيتوجهي به شايستهسالاري سبب بيثباتي در اتخاذ سياستها ميشود. به باور كارشناسان بانك جهاني، «بزرگترين منبع زيانهاي ناشي از فعاليتهاي دولت، به نداشتن اطمينان نسبت به سياستهاي دولت بازميگردد. اگر دولت قواعد را پي درپي تغيير دهد يا اينكه قواعد و مقرراتي را كه او نيز بايد بر طبق آنها رفتار كند، واضح و روشن نسازد، بنگاههاي اقتصادي و افراد نميتوانند مطمئن باشند كه فردا چه فعاليتهايي سودآور و چه فعاليتهايي فاقد سود، و چه عملياتي قانوني و چه عملياتي غيرقانوني خواهد بود.» (نقش دولت در جهان درحال تحول؛ ص 81)
اين ثبات با جلوگيري از اقدامات خودسرانة ديوانسالاري و تبعيت آنها از قانون ارتباطي وثيق دارد. در يك ديوانسالاري نفتي، ديوانسالاران قادر نيستند بهدليل پيوند و ارتباط ضعيف با گروههاي اجتماعي اهداف جمعي را فرمولبندي كنند و در اين ميانه، اين اهداف و منافع احزاب و جريانهاي حاكم است كه بهعنوان سياست تدوين ميشود.
«باكس و اولو» در پژوهش خويش با عنوان حكمراني و بوروكراسي به مطالعۀ موردي خدمات عمومي در نيجريه پرداخته و تأثير رهبري سياسي اين كشور را در بوروكراسي و خدمات عمومي دولت بررسي ميكنند. آنها نشان ميدهند كه حكمراني درازمدت در كشورهايي مانند نيجريه با اتكا به درآمدهاي رانتي، موجب ناكامي در اهداف توسعهاي شده است (Louk de La Rive Box & Bamidele Olowu, 68).
در يــك ديــــوانســالاري غـــارتي، ديوانسالاری نظامي است كه در آن رفتار قانونمند در پايينترين سطح خود قرار دارد، چرا كه شخصگرايي و چپاولگري در مراتب بـالاتر ديـوانسـالاري بيـداد مـيكنـد. (ibid & 80) درآمدهاي رانتي ميتواند موجب تشديد چنين وضعي شود. در اين حالت افراد و ديوانسالاران، افسارگسيخته (free rein) ميشوند و هيچ مانعي در برابر آنان نيست. در اين حالت بر اساس تئوري جيرهخواري (prebendalism)، ديـوانســالاران رده پايين، به جيرهخواراني بدل ميشوند كه از مقامات مافوق خود، در عوض تأمين منافع شخصي آنها جيره دريافت ميكنند. اين جيرهها از پاداشهاي غيرقانوني گرفته تا سِمتها و مـقامها و... گسترده ميشود. در بيشتر كشورهاي رانتي، سياستگذاري عمومي متأثر از همين جيرهخواري يا پدرسالاري (كه همۀ منابع كشـور را ارث پدري (patrimony) خود تلقي ميكند) اسـت (ibid & 80,189) در حالي كه پدرسالاري اساساً به شكلگيري يـك ديـوانسـالاري و نـظام خـدمـات عمومي كارآمد ضربه ميزند، درآمدهاي رانتي، بهويژه نفتي نيز چنين وضعيتي را تشديد ميكند.
درآمدهاي رانتي همچنين با افزودن بر حجم ديوانسالاري مانع كارآمدي آن ميشود. مطالعات بسيار نشان دادهاند كه بزرگتر شدن ديوانسالاري، با كاهش دستاوردهاي اقتصادي همراه است. (ن.ك. Democracy, size of Bureucracy and Economic Growth: Evidence from Russian Regions, Alexander Libman, 2008) الكساندر لیبمن با مطالعۀ روسيه و اندازۀ ديوانسالاري در آن و تأثير آن در دستاوردهاي اقتصادي اين كشور، نشان ميدهد كه اندازۀ بوروكراسي علاوه بر افزودن بر هزينههاي عمومي دولت، موجب ناكارآمدي آن نيز ميشود. «كاگلا اكتن» نيز در پژوهش خويش نشان ميدهد كه افزايش شمار وزارتخانههاي دولتي و بوروكراتها، مانع سرمايهگذاريهاي اقتصادي ميشود و بدين ترتيب، رشد اقتصادي را پايين نگاه ميدارد. اين مقامات اغلب از رانت مالي و اطلاعاتي بيشتر بهره ميگيرند (Okten, Cagla, 2001, 31) و بدين ترتيب اساساً انگيزه سرمايهگذاري و فعاليت اقتصادي در بخش خصوصي از ميان ميرود.
در دولتهاي رانتي، ديوانسالاري باد ميكند و فربه ميشود و شكلي نامتناسب مييابد. اين بادكردگي و فربهی بهترين شرايط را براي خونآشامي (vampirism) فراهم ميآورَد. بدين ترتيب، ديوانسالاري يك رفتار انگلي مييابد.
«يیتز» پيشنهاد ميكند كه براي درك رفتار مَكِشيِ يك ديوانسالاري بايد قواعد بازي سياسي را در دولتهاي رانتي نيز مورد توجه قرار داد. به باور او، دولـت رانتير مانند دراكولا عمل مي كند كه به محض مكيدن خون كسي، او را نيز به يك دراكولا تبديل ميسازد، تا جايي كه حتي افراد نيز در چنين جوامعي به خونآشاماني بدل ميشوند كه به پرداختهاي دولتي وابستهاند. به ديگر بيان، دولت رانتير، مانند دراكولا به بازتوليد نمونههاي خويش ميپردازد و ديوانسالاري و حتي مردم مَكَنده را ايجاد ميكند. (Yates, 1996, 35)
نتيجهگيري
با نگاهي به آنچه در سطرهاي پيشين گفته آمد، ميتوان بدين نتيجه دست يافت كه اولاً بين ساختار و رويكردها و خطمشيهاي يك دولت و وضعيت توسعهايِ آن ارتباطي وثيق وجود دارد و ثانياً، هرگونه تلاش در جهت توسعۀ اقتصادي در دولتهاي رانتي، نيازمند تغيير ساختار و خطمشيهاي آن، بهويژه در حوزۀ ديوانسالاري ـ كه مغز دولت بهشمار ميرود ـ است. براين اساس شكلگيري ديوانسالاري عقلاني، قانونمند، مستقل، در پيوند با گروههاي اجتماعي و در يك كلام حرفهاي، اساسيترين پيشنياز اجراي موفق هرگونه طرح تحول اقتصادي است. چه، در غير اينصورت از آن روي كه طرحهاي توسعهاي از درون يك ديوانسالاري مستقل برنخواسته است، با تغيير حمايتهاي سياسي، طرحها نيز ناكام خواهند ماند.